С переходом ДНР на более высокий уровень общественно-государственного развития неизбежно возникают вопросы о характере, движущих силах, мотивации участников как органов власти и управления, так и рядовых граждан. Несмотря на сложность, противоречивость происходящих во всех сферах событий и действий, следует выделить главное, что позволит дать оценку уже сделанному и составить план на перспективу.
Исходя из факта наличия самостоятельного, независимого, суверенного государства ДНР, необходимо разработать систему мер по повышению его эффективности, создать законодательные основы для успешной реализации государственных функций.
В данном аспекте представляет научный и практический интерес изучение хозяйственно-правового метода регулирования экономики ДНР как инструмента согласования разнонаправленных интересов (публичных и частных) для достижения общей цели – повышения темпов и качества экономического роста, безопасности и благосостояния страны.
Решение проблемы, определенной темой статьи, предполагает соотнесение явлений политического, социально-экономического, правового характера, сложившихся на протяжении последних тридцати лет после распада Советского Союза – как одного из мировых центров военно-политической и экономической силы. В оценке современного внутреннего и международного положения используются различные принципы диалектики, в частности, соотношение общего, особенного и единичного. В качестве общего большинство ученых выделяют коренные изменения миропорядка, состоящие в возникновении новых центров силы (Китай, Индия, Россия, Юго-Восточная Азия) при одновременном ослаблении прежних центров силы (США, Западная Европа). Главное изменение состоит в усилении конфронтации России с Западом, вплоть до угрозы мировой войны, на фоне углубления мирового кризиса, сравнимого с Великой Депрессией 20–30-х годов XX века. Единичное непосредственно касается ДНР, оказавшейся в эпицентре противостояния между Россией и Западом. При всей значимости других центров и видов противоречий (Сирия, Ливия, Венесуэла, проекты «Северный поток-2», «Турецкий поток», санкции и др.) именно в Донбассе решается принципиальный вопрос сохранения России как одного из центров миропорядка, определяющего его содержание и развитие. Эта точка зрения публично высказывается компетентными представителями внешнеполитического ведомства России.
Исходя из приведенных выше обстоятельств, требует решения вопрос о рамках и формах государственного воздействия на экономику ДНР, во многом унаследовавшей весь негатив либерально-рыночных псевдореформ начала 90-х годов ХХ века, навязанных Западом постсоветским странам. В основе этого подхода легла аксиома либерализма о несовместимости рыночной модернизации с государственным управлением экономикой. При этом процесс разгосударствления и приватизации, особенно крупных промышленных предприятий, получил идеологическое содержание, исключающее государственное планирование и управление с приходом частного собственника. Отрезвляющим для приватизаторов стало в том числе заключение экспертов Всемирного банка, представленное в исследовании о необходимости развивать или укреплять правовые, или регулирующие институты с целью осуществления надзора над менеджментом и управлением предприятиями, включая как предприятия в новом, частном секторе, так и предприятия, остающиеся в собственности государства.
Поскольку ДНР оказалась в трудном политическом и социально-экономическом положении, единственным выходом стало сосредоточение ресурсов в руках государства с целью их эффективного использования для удовлетворения жизненных потребностей и решения неотложных задач. Одним из организационно-правовых механизмов стало введение внешнего управления на предприятиях, остановленных по разным причинам частными собственниками. Эта и другие меры позволили сохранить народнохозяйственный комплекс ДНР, обеспечить экономический рост, решить ряд социальных задач.
Современное положение ДНР характеризуется окончанием переходного периода, содержанием которого была политика выживания. Этап развития требует новых решений в области государственного планирования и управления социально-экономическими процессами. В связи с этим необходимо продолжить исследование хозяйственно-правового метода, позволяющего оптимизировать публичные и частные экономические интересы, обеспечить эффективную роль государства в установлении общественного хозяйственного порядка.
Статистические данные опровергают навязываемый тезис о преимуществе частного сектора перед государственным сектором в экономической эффективности, производительности труда, инвестиционной активности. Преимущество госсектора типично для всех развитых стран, которые используют его в качестве важнейшего канала привлечения инвестиций в национальную экономику, от чего в значительной степени зависит будущее любой страны. Предприятия же частного сектора в значительно большей степени ориентированы на «проедание» собственных средств. В этом смысле госсектор способствует ещё и балансированию процессов потребления и накопления. По данным экономического анализа, ни при каких обстоятельствах госсектор не проигрывает частному сектору одновременно по двум показателям (производительности труда и инвестиционной активности). Либо госсектор удерживает своё преимущество сразу по двум показателям (более типичная ситуация), либо он лидирует по одному из них (более редкая ситуация). Примером второго случая служит Голландия, которая имеет приблизительный паритет между секторами в области инвестиционной активности, зато производительность труда в госсекторе почти в 2 раза выше, чем в частном. Любопытным является и тот факт, что если госсектор «провисает» по одному показателю, то этот проигрыш полностью перекрывается выигрышем по другому показателю. Типичным примером такой закономерности служит Бельгия, госсектор которой по производительности труда проигрывает на 9%, а по инвестиционной активности выигрывает на 40%. Таким образом, в деятельности госсектора прослеживается ярко выраженный эффект компенсации. Стабильность этого эффекта говорит о его неслучайном характере. По-видимому, в ряде случаев государство может сознательно идти на определенный урон от деятельности госсектора в одной области (например, в производительности труда) с получением мощного эффекта в другой (например, в инвестиционной активности). В любом случае неэффективность госсектора не может быть всеобщей. На отраслевом уровне, например, в торговле, какому-либо сектору трудно вырваться вперед с точки зрения эффективности. В энергетике, транспорте и связи госсектор лидирует безоговорочно. Таким образом, при достаточном финансировании госсектор, как правило, оказывается высокоэффективной частью национальной экономики. Разумеется, конечный результат зависит от национальной модели формирования и регулирования госсектора.
Фактические данные о масштабах участия различных государств в регулировании экономических процессов своих стран показали, что в среднем именно высокоразвитые страны, т.е. страны с давней ориентацией на рыночные механизмы, характеризуются наиболее широкими масштабами расходов на государственное управление. Упомянутое выше исследование Всемирного банка зафиксировало серьезный водораздел в этом плане между развитыми и развивающимися странами. Если в целом по промышленно развитым странам государственные расходы на управление экономическими и социальными процессами достигают почти половины их ВВП, то в развивающихся странах – они на уровне одной четверти. В России, которая является стратегическим ориентиром для ДНР, по состоянию на 2004 год (пик либерально-рыночных реформ) уровень государственных расходов относительно объема ВВП был существенно ниже, чем в любой из развитых стран (Россия – 27,5%, Великобритания – 42%, Германия – 47,3%, Франция – 52,9%, США – 34,9%, Канада – 37,5%).
Отсюда можно заключить, что либерально-рыночная модель, активно навязываемая Западом России и другим постсоветским странам, направлена на их сдерживание путем максимального устранения государства из сферы управления экономикой. К сожалению, данный подход находит поддержку у части отечественных управленческих кругов, в результате чего возникает парадоксальная ситуация, когда собственный производственный и ресурсный потенциал используется в значительной мере для удовлетворения интересов Запада, а не своих собственных. Надежда на предпочтение национальных интересов западным в реальной плоскости появилась после опубликования программы Президента РФ, направленной на радикальное изменение содержания социально-экономической политики. В Послании Федеральному собранию Президент РФ акцентирует внимание на определяющей роли исполнительной власти во главе с Правительством РФ в реализации национальных проектов, предупреждает управленческий корпус о недопустимости отступления от намеченных рубежей, снижения темпа и интенсивности в работе, избегания инициативы и ответственности. Для того чтобы выйти на высокие темпы роста, нужно решить системные проблемы в экономике: опережающий рост производительности труда на основе новых технологий и цифровизации, формирование конкурентоспособных отраслей и как результат – увеличение несырьевого экспорта более чем в полтора раза за шесть лет; улучшение делового климата и качества национальной юрисдикции с целью снижения оттока в другие юрисдикции за границу, рост объема инвестиций уже в 2020 году на 6-7 процентов; снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики, раскрытие потенциала регионов; подготовка современных кадров, создание мощной научно-технологической базы.
Экономика ДНР в условиях военного положения объективно находится под управляющим воздействием со стороны государства. По сути, она имеет мобилизационный характер, когда основные производственные и материально-финансовые ресурсы сосредоточены в руках Правительства страны. Такой подход позволяет сохранить единый народнохозяйственный комплекс Республики, основу которого составляют крупные промышленные предприятия. Несмотря на негативные тенденции и риски, в 2017 году общий объем реализованной промышленной продукции предприятиями ДНР увеличился по сравнению с 2015 годом почти в 2 раза, с 88,1 млрд руб. до 146,4 млрд руб. Наряду с экономическими в ДНР стабилизировались социальные показатели, связанные с уровнем и качеством жизни населения, что во многом стало возможным благодаря активной и целенаправленной государственной политике.
Следующим логическим шагом для ДНР является включение в процесс реализации национальных программ и достижения показателей развития, определенных Президентом РФ на период 2024 года, поскольку это является необходимым условием интеграции ДНР в РФ. Естественно, при этом следует учитывать различие в стартовых условиях между РФ и ДНР, народнохозяйственный комплекс которой нуждается в существенном восстановлении и модернизации. Вместе с тем экономика ДНР, благодаря накопленному запасу прочности, сохранила потенциал и перспективу развития. Исходя из того, что население ДНР, его активная часть, занятая в экономике, мотивирована на вхождение в состав России, главными вопросами на сегодня являются определение методов и способов государственного управления экономикой; привлечение инвестиций в экономику ДНР из РФ в различных формах, прежде всего производственно-технологических и финансовых.
Объективно в решении этих двух взаимосвязанных задач ведущая роль принадлежит государству. Данная точка зрения разделяется научными коллективами, отдельными учеными Республики. По общему мнению, ключевой целью экономического развития является построение экспортоориентированной экономики. Для достижения поставленной цели необходимо:
- развитие ключевых секторов экономики ДНР на основе государственного регулирования (энергетика, тяжелое машиностроение, металлургия, ВПК);
- переход от ручного индивидуального запуска предприятий к прозрачному запуску всей экономики Республики на основе планов, оценки её потребностей и имеющегося потенциала;
- повышение производительности труда, рост фондовооруженности;
- внедрение инновационных и передовых технологий, государственная поддержка развития современных прорывных технологий и развития современных производств;
- стимулирование экспортоориентированной деятельности предприятий, производящих продукцию высокого передела;
- налаживание межотраслевой и межрегиональной кооперации;
- развитие внутреннего рынка;
- поддержка и развитие малого предпринимательства;
- создание условий для возврата квалифицированного персонала;
- обеспечение публичного контроля над деятельностью государственных предприятий и выполнением государственных программ;
- обеспечение социальной справедливости, прозрачности в использовании результатов экономической деятельности предприятий, заинтересованности коллективов в эффективности их работы.
К условиям экономического роста и их роли в государственном управлении относят изменения количества и качества рабочей силы, рост акционерного капитала и технологические сдвиги. Также отмечается, что в решении проблем развития проявляются противоречия между возрастающим спросом на высококвалифицированный персонал и нежеланием бизнеса вкладывать средства в его развитие, в связи с чем должна увеличиваться роль государства для создания условий развития человеческого капитала. Наибольший рост наблюдается в тех государствах, которые вкладывают большую часть ВВП в новые компании или предприятия и их оснащение.
Если позиция представителей донецкой научной школы хозяйственного права по его применению в качестве эффективного регулятора экономики, в том числе государственного сектора, известна, то в юридических кругах России на этот счет существуют разные, зачастую противоположные точки зрения. Не вдаваясь в их детальный анализ, следует обратить внимание на первопричину столь резкого расхождения между теорией и практикой правового регулирования экономики, сложившейся в РФ.
Прежде всего речь идет о несоответствии частноправового метода регулирования экономики, который сформировался в 90-е годы ХХ века, современному характеру экономики России, нацеленной на реализацию стратегических национальных проектов при ведущей роли государства. Иными словами, возникает конфликт между частноправовыми и публично-правовыми подходами в регулировании экономики, поставленной в современных условиях перед необходимостью существенного ускорения темпов и качества роста, выхода на принципиально новый научно-технологический и производственный уровень. Решение столь сложной, системной стратегической задачи возможно, по опыту и примеру развитых стран, лишь при условии оптимизации рыночного регулирования и государственного управления экономикой при возрастающем значении последнего. Данный тезис подтверждается мнением ведущих зарубежных ученых, международных организаций. Так, по утверждению лауреата Нобелевской премии в области экономики К. Эрроу, общее управление экономикой может исходить только от государства. Схожую позицию занимает Ф. Фюре, утверждающий, что за последние двести лет не было случая, чтобы в какой-то стране произошло уменьшение роли государства, даже в самых либеральных из них.
В этой связи кажется странным и малообоснованным намерение представить Гражданский кодекс ДНР в качестве концепции единого подхода в регулировании гражданских, в том числе предпринимательских правоотношений без выделения хозяйственного права как отдельной отрасли права. Авторы исходят из того, что данный подход способствует интенсификации процесса интеграции с системой права РФ и стран-участниц Евразийского экономического союза. В дальнейшем будут разработаны и рассмотрены вторая (договорное право), третья (наследственное право) и четвертая (право интеллектуальной собственности) книги Гражданского кодекса. Такая последовательность позволит сбалансированно выстроить систему гражданского законодательства и минимизировать риски возникновения пробелов и юридических коллизий.
Изучение вопроса эффективности правового регулирования экономики позволяет заключить, что сам по себе этот показатель не зависит напрямую от наличия либо отсутствия специальной отрасли права. Например, хозяйственное право Украины, несмотря на кодификацию, так и не стало эффективным инструментом экономического регулирования, прежде всего в силу сознательного игнорирования его норм действующей властью. Это стало одной из причин обвала экономики страны, резкого снижения уровня и качества жизни основной массы населения. Напротив, в РФ регулирование хозяйственной деятельности происходит без выделения хозяйственного права в отдельную отрасль, что, однако, позволяет обеспечить публичный характер такого регулирования, реализовать общественные экономические интересы без ущерба частным интересам, в том числе в сфере предпринимательства. В российской литературе, исследующей правовое регулирование хозяйственной деятельности, в том числе предпринимательства, существует мнение о том, что результатом взаимодействия публичного и частного права является появление комплексных отраслей права, которые гармонично сочетают нормы различных отраслей права (ярко проявляется на примере предпринимательского права). Взаимодействие частноправовых и публично-правовых методов, частноправовых и публично-правовых интересов проявляется во всех институтах предпринимательского права при регулировании как отношений, возникающих в процессе предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, так и отношений, связанных с организацией предпринимательской деятельности и государственным регулированием предпринимательства.
Еще более четкую позицию занимают авторы, исследующие взаимосвязь принципов отрасли права и целей правового регулирования соответствующих общественных отношений. В научное поле РФ вводится понятие «хозяйственно-правовая наука», которая под принципами предпринимательского (хозяйственного) права понимает закрепленные в законодательстве основополагающие начала правового регулирования предпринимательской деятельности. Рассуждение о принципах предпринимательского (хозяйственного) права в части их неполноты объясняется, прежде всего, отсутствием предпринимательского (хозяйственного) кодекса. Важным является также замечание о том, что принципы других отраслей прямо не предназначены для регулирования хозяйственной деятельности и её вида – предпринимательской деятельности. Поскольку хозяйственно-правовая концепция основывается на необходимости единого регулирования горизонтальных и вертикальных предпринимательских отношений, принципы предпринимательского (хозяйственного) права одновременно выступают в качестве принципов государственного регулирования экономики.
Разделяя в целом позиции авторов в отношении существования хозяйственно-правовой концепции регулирования экономических отношений, вплоть до кодификации предпринимательского (хозяйственного) права, следует обратить внимание на два существенных момента. Во-первых, практически во всей современной российской юридической литературе правовое регулирование предпринимательства понимается как синоним правового регулирования. Такая точка зрения не является корректной, поскольку экономическая деятельность и возникающие в связи с ней экономические отношения гораздо шире предпринимательских отношений, являющихся лишь частью экономических отношений. Во-вторых, акцентируя внимание на использовании частноправового и публично-правового подходов в регулировании экономики и предпринимательства, авторы не дают четкого представления о правовом механизме согласования частных и общественных интересов, которые объективно противоречат друг другу. Например, частный предприниматель стремится к максимизации прибыли, что является естественным для него, для достижения цели он хочет избежать лишних непроизводительных затрат, в том числе социальных. Общественные интересы, основным выразителем которых является государство, предполагают первоочередное удовлетворение социальных потребностей на базе эффективного функционирования всего народнохозяйственного комплекса, а не только предпринимательства. Исходя из такого подхода, примитивный экономизм, основанный на принципе «прибыль любой ценой», является неприемлемым для социального государства с многоукладной экономикой.
Исходя из изложенных выше рассуждений, можно заключить, что более высокая эффективность экономики РФ по сравнению с Украиной, другими постсоветскими странами во многом достигнута за счет использования государственного мобилизационного ресурса. Если период 2000-2011 годов ушел на восстановление экономического потенциала, накапливание сил и средств для стратегического рывка, то в 2012-2019 годах началось и продолжается ускоренное развитие экономики страны на основе наукоемких передовых технологий. В результате решены многие социальные проблемы, уходящие корнями во времена СССР, обеспечена военная мощь государства, созданы экономические предпосылки и финансовые резервы для дальнейшего развития страны. Это стало возможным в условиях непрекращающейся экономической войны против России, ведущейся Западом в форме различных санкций, ограничений, запретов, прежде всего, с целью недопуска к современным производственным технологиям, международным финансовым центрам и ресурсам. Очевидно, что такая политика Запада по отношению к России имеет долгосрочный стратегический характер, что обусловливает необходимость разработки и реализации системы ответных мер для защиты своих национальных интересов. Ведущая роль в решении этой жизненно важной задачи принадлежит государству, призванному обеспечить, в том числе, эффективное правовое регулирование современной экономики РФ и тесно связанной с ней ДНР.
Поскольку ДНР в значительной мере интегрирована в российское экономическое пространство, перед народом и властью Республики также стоит задача ускорения социально-экономического развития, модернизации народнохозяйственного комплекса на передовой технологической основе. Уже на данном этапе учеными обосновывается необходимость усиления регулирующей функции государства в управлении хозяйственными процессами в ДНР, вносятся предложения и рекомендации по совершенствованию законодательной базы в этой сфере деятельности. Опираясь на труды основоположников донецкой научной школы хозяйственного права, прежде всего академика В.К. Мамутова, авторы отстаивают позицию, согласно которой современная экономика – это смешанная, а не просто рыночная экономика, для неё характерно сильное государственное регулирование, основанное на государственной финансовой мощи, государственной собственности на природные и другие материальные ресурсы, государственном секторе экономики, на планировании (программировании), обеспечивающем социальную ориентацию развития. Современная высокоразвитая, сложная, высокообщественная экономика не может эффективно функционировать без государственного регулирования и публично-правового обеспечения.
Данное теоретико-методологическое обоснование требует реализации в экономической и правовой практике ДНР. В частности, необходима определенность в содержании экономического устройства страны, способах и методах государственно-правового управления и регулирования экономики. В этой связи следует поддержать позицию авторов, предлагающих, по примеру развитых стран, закрепить на конституционном уровне основы конституционного устройства, равенство форм собственности с указанием обязанности по её использованию не только в личных, но и общественных интересах. Также требует совершенствования процесс разработки и реализации программ стратегического социально-экономического развития с четким указанием места, роли и функций управления со стороны Правительства ДНР, местных администраций. Решение этих и других вопросов должно опираться на четкую и понятную законодательную базу, основанную на хозяйственно-правовых нормах в форме специального нормативного акта – Хозяйственного кодекса, который конкретизирует механизм реализации экономических положений Конституции ДНР.
Одной из приоритетных сфер хозяйственно-правового регулирования становится деятельность государственных корпораций в ДНР. Госкорпорации должны объединить предприятия по отраслевому признаку, что позволит оптимизировать управление, ценообразование и перераспределение прибыли между предприятиями, входящими в корпорацию. Первые две госкорпорации создаются в газовой и энергетической отраслях путем объединения уже действующих предприятий.
Создание государственных корпораций направлено на повышение эффективности государственного управления экономикой. Одновременно следует учитывать как позитивный, так и негативный опыт других стран, прежде всего РФ, с тем, чтобы обеспечить эффективное функционирование госкорпораций с соблюдением антимонопольных норм. В управлении корпорациями предстоит опираться на сочетание публично-правовых и частноправовых норм с возможным выделением их в отдельный специальный институт правового регулирования деятельности государственных корпораций.
В современных условиях правовое регулирование хозяйственной деятельности приобретает всё больший публичный характер, что подтверждается практикой подавляющего числа стран. В то же время в юридической науке сложился и продолжает влиять на законотворчество частноправовой методологический подход, что проявляется в попытке исключить из системы права ДНР отрасль хозяйственного права после принятия Гражданского кодекса ДНР.
Усиление публично-правовых начал в правовом регулировании хозяйственной деятельности свидетельствует о несостоятельности (теоретических и практических) попыток урегулировать экономические отношения с позиции только частноправового подхода, составляющего основу гражданского права и Гражданского кодекса.
Хозяйственный кодекс в соответствии с Конституцией ДНР устанавливает правовые основы хозяйственной деятельности (хозяйствования), которая базируется на разнообразии субъектов хозяйствования разных форм собственности, утверждает общественный хозяйственный порядок в экономической системе ДНР. Хозяйственный кодекс направлен на реализацию конституционного правопорядка в сфере хозяйствования на основе оптимального соединения рыночного саморегулирования экономических отношений субъектов хозяйствования и государственного регулирования экономики.
Хозяйственный кодекс четко определяет сферу хозяйственных отношений, которые составляют предмет его регулирования: хозяйственно-производственные, организационно-хозяйственные, внутрихозяйственные отношения.
Одновременно устанавливается круг отношений, которые не являются предметом регулирования ХК: имущественные и личные не имущественные отношения, которые регулирует Гражданский кодекс; земельные, горные, лесные и водные отношения; трудовые отношения; финансовые отношения; административные и иные отношения управления, в которых орган государственной власти либо местного самоуправления не является субъектом, наделенным хозяйственной компетенцией.
Гражданский кодекс ДНР должен быть основан на частноправовом подходе, исключающем его применение к регулированию публично-правовых отношений, в частности, хозяйственных, где главенствующая роль принадлежит государству – выразителю общественных интересов.
С переходом ДНР к этапу восходящего развития необходима разработка системного правового регулирования экономических отношений, включающая конституционный уровень (дополнение Конституции ДНР главой «Экономическая система и собственность»); основной закон регулирования хозяйственных отношений – Хозяйственный кодекс ДНР; ряд специальных законов, регулирующих отношения в области народнозяйственного планирования и стратегического прогнозирования с четким определением роли и функций государства; инвестирования и кредитования хозяйствующих субъектов.
