Обсуждение роли и места института нотариата на современном этапе в России, Донецкой Народной Республике, его организационно-правовой формы, основ взаимодействия с государственными структурами все еще недостаточно изучены. Эволюция гражданского оборота, наращивание объема объектов частной собственности, требуют удовлетворения потребности населения в нотариальных услугах. Доступный защитник прав и законных интересов граждан – нотариус, способен юридически закрепить имущественные и личные неимущественные права участников бесспорных правовых отношений.
Проблемы российского нотариата обсуждались такими учеными правоведами, как Р. Галеевой, Т. Зайцевой, В. Кузнецовой, Е. Михайловой, В. Репиным, И. Тараниной, А. Соловьевым, Л. Стешенко, Е. Денисовой, М. Плетневым, Р. Каменецким, Н. Шерафутдиновым, О. Хышиктуевым, Л. Шаповаловой, В. Ярковым, Т. Шамба и другими. Вопросы нотариата Донецкой Народной Республики изучены крайне недостаточно.
Институту нотариата присуща дуалистическая природа. Он, реализуя свою деятельность как в частной, так и в публичной областях, является достаточно значимым связующим звеном между государством и гражданским обществом. Актуален вопрос уточнения роли и места института нотариата ДНР в системе правоохранительных органов, который актуально рассмотреть через призму законодательства Российской Федерации, поскольку действующие нормативно-правовые акты Донецкой Народной Республики в сфере нотариата содержат немало норм, заимствованных у нормативно-правовой базы РФ. В самой России роль нотариата в системе органов управления также неоднозначна.
Целью статьи является сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и Донецкой Народной Республики для уточнения места института нотариата ДНР в системе правоохранительных органов Донецкой Народной Республики.
Предпосылками к созданию института нотариата послужило развитие гражданского общества и потребность в урегулировании взаимоотношений между его субъектами.
Уместным будет подчеркнуть, что возникновение и развитие нотариата явилось следствием перехода к частной собственности и частному праву. Рассматривая эволюцию развития государства и права, можно сказать, что нотариат – это элемент правовой системы любого государства, а реализуемые им функции важны для общества. Сам же нотариат – не застывший институт. Он призван удовлетворять потребности общества, поэтому меняется сообразно изменениям самого общества. На современном этапе нотариус осуществляет правовую защиту в новых сферах предпринимательства, не допускает порождения споров и возможных столкновений интересов в будущем.
Следует отметить, что наибольшее внимание понятию «нотариат» отводиться в учебной дисциплине «Гражданское процессуальное право», где рассматриваются его несудебные формы защиты гражданских прав. Такой взгляд базируется на мнении Н.Б Зейдера, одобреного В.Н. Щегловым, И.А. Жеруолисом, Н.Е. Араповым и др., считавшими что в предмет гражданско-процессуального права России стоит включать не только деятельность судов общей юрисдикции, но и все направления юрисдикционной деятельности: арбитраж, нотариат, третейские суды.
Существует мнение, что нотариат – система органов и должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных действий. Его придерживается Е.Б. Тарбагаева, которая подтверждает многозначность термина. Юрист выделяет самостоятельное понятие «система нотариата», которое формулирует так: «посредством указания на субъектов, полномоченных законом совершать нотариальные действия именем РФ».
Иного мнения придерживались Стешенко Л. А., Шамба Т.Н., считая, что нотариат – «это правовой институт, призванный обеспечить стабильность гражданского оборота, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц посредством совершения нотариальных действий».
В.В. Ярков выделяет нотариат из гражданского процесса, обозначая его как самостоятельную «комплексную отрасль права» и уточняя, что нотариат является формой правовой защиты.
К нормативным актам, регулирующим деятельность нотариата в России, относятся нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты субъектов РФ. В первую очередь, это Конституция РФ, Конституции субъектов Федерации и др. Компетентное регулирование нотариальной деятельности осуществляют «Основы законодательства РФ о нотариате», принятые 11.02.1993 г. Верховным Советом РФ. Важным документом, регламентирующим деятельность государственных и частных нотариусов в России являлся Профессиональный кодекс нотариусов, который был принят в 2001 году и отражал в себе собрание этических начал деятельности нотариуса (в настоящее время документ не применяется).
В Донецкой Народной Республике деятельность нотариата регулируется Законом «О нотариате» № 08-IIНС от 21.12.2018 г. и иными нормативно-правовыми актами. Стоит отметить, что в Донецкой Народной Республике понятие «нотариальная деятельность» не было четко определено в первом законе 2016 г. «О нотариате» и во «Временном положении». Позже, согласно ч. 1 ст. 4 Закона «О нотариате ДНР» №214-IHC от 27 декабря 2017 года под нотариальной деятельностью понимается совершение от имени Донецкой Народной Республики нотариусами и уполномоченными должностными лицами нотариальных действий, предусмотренных данным Законом, другими законами, а также международными договорами Донецкой Народной Республики. Принятый позже Закон «О нотариате ДНР» № 08-IIНС от 21.12.2018 г., также не содержит четкой формулировки понятия «нотариальная деятельность», что дает повод для дискуссии.
Действующие нормативно-правовые акты Донецкой Народной Республики в сфере нотариата содержат немало норм, заимствованных у нормативно-правовой базы РФ, то есть, уместно исследовать институт нотариата, его место в системе правоохранительных органов, на базе законодательства и юридической литературы Российской Федерации.
Среди ученых-юристов и практиков нет общего мнения в отношении статуса нотариата и о содержании его деятельности. К примеру, Т.Н. Трошкина, давая определение «организационной основы нотариальной деятельности», придерживается мнения, что «нотариат – это система, на которую возложено удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выписок из них, придание документам исполнительной силы и выполнение иных нотариальных действий с целью защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц». Однако нотариальная функция – это не только лишь нотариальные услуги. Она является юрисдикционной. Обязанность нотариуса установить с помощью доказательств фактические обстоятельства по конкретному нотариальному действию и применить необходимую правовую норму. Следовательно, юрисдикционную, правоохранительную функции нотариата стоит считать признаком, который определяет правовую природу нотариата. А это определяет структуру нотариата, порядок его организации, способы деятельности, компетенцию.
В широком понимании нотариат принадлежит органам гражданской юрисдикции. Рассматривая систему правоохранительных органов советского периода, стоит отметить, что нотариат был отнесен к судебному ведомству. Считалось, что поскольку нотариат, как и суд, обязан осуществлять защиту законных интересов граждан, то он должен быть элементом системы суда. Позже, когда власть была разделена на законодательную, судебную и исполнительную, был изменен и подход к определению места нотариата в системе правоохранительных органов. Суд в правовой системе занял иное место, поэтому относить нотариат к нему стало некорректно.
На современном этапе все еще нет более или менее единого взгляда на роль и место нотариата в гражданской юрисдикции и правовой системе РФ. Имеющиеся работы по нотариату носят в основной массе описательный характер, комментируя уже сложившуюся систему законодательства, а также анализируя практику его применения. Серьезная проблема — недооценка и не полное использование позитивного ресурса института нотариата в правовой системе, способного по своим содержательным характеристикам на решение большей части проблем современного гражданского оборота. Публично-правовые истоки нотариальной деятельности в полном объеме нераскрыты и непонятны. Рассматривая характер и функции нотариата, стоит отметить, что он является одним из органов государственного управления, поскольку выполнение нотариальных действий допустимо только органом, имеющим определенные властные полномочия. Отметим что, это отрасль законодательства, регулирующая нотариальную деятельность в соответствии с Основами законодательства о нотариате.
В ст. 1 Основ закреплено, что нотариат в России призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ. Одной из особенностей современной России можно указать то, что нотариат включает в себя две категории нотариусов: государственных и частнопрактикующих. Согласно п. «л» ч. 7 ст. 72 Конституции РФ нотариат подчинен Министерству юстиции, а в субъектах Федерации — территориальным органам, реализующим общее правовое управление нотариатом в рамках федерального законодательства. Юрисдикционную и правоохранительную функции следует считать признаком, определяющим правовую природу нотариата. Во-первых, она – комплексное продолжение функции Министерства юстиции по организации правовой помощи. Отметим, что именно Министерство юстиции РФ контролирует и ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой. Во-вторых, нотариат и суд тесно связаны, так как выполняют общую функцию предварительного и последующего контроля за законностью в гражданском обороте, а именно:
- суд рассматривает жалобы на нотариальные действия или отказ в их совершении;
- в порядке искового производства в суде или арбитражном суде оспариваются нотариальные акты;
- нотариальный орган, как и суд при совершении некоторых действий руководствуются нормами ГПК;
- принудительное взыскание по исполнительной надписи осуществляется по правилам исполнительного производства и др.
Одной из функций нотариата является предупредительно-профилактическая функция. По своему генезису и функциям гражданское и нотариальное производство обладают общими признаками и свойствами. Нотариус также как и судья, реализует публично-правовые функции. Нотариус и судья, решая реальное юридическое дело, независимы и беспристрастны, что закреплено законодательно. При возникновении правового конфликта суд реализует гражданскую юрисдикцию, а нотариат предупреждает гражданские нарушения, которые могут возникнуть в будущем. В этом их отличие. Из чего следует вывод, что характер нотариальной деятельности предупредительный.
Толкование системы нотариальных органов в своих работах описывали О.В. Романовская, Г.Б. Романовский. Они относят нотариат к административным органам с особым статусом, поскольку нотариат решает социальные задачи, не выполняя при этом функции управления. И.В. Москаленко высказывает мнение, что, органы нотариата, реализующие нотариальную деятельность, нельзя приравнивать к самой нотариальной деятельности.
Нотариальная деятельность имеет двоякую сущность, поэтому не стоит однозначно понимать нотариат как систему органов и должностных лиц. Правовед Н.И. Комаров считает, что: «Нотариат входит в систему правоохранительных органов государства, но в то же время является правовым органом гражданского общества, который нередко характеризуется как орган превентивного, досудебного правосудия». Такое видение дает право считать нотариат элементом органов юстиции, осуществляющим действия удостоверительного, регистрационного, правореализационного характера.
В соответствии с определением Конституционного Суда России нотариат «служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц». Он гарантирует совершение нотариусами от имени РФ, предусмотренных законодательными актами, нотариальных действий, что «обеспечивает доказательственную силу и публичное признание оформленных нотариусами документов».
Реализация нотариальных функций от имени государства задает «публично-правовой статус нотариусов», при этом справедливо возникает потребность в «организации государством эффективного контроля за их деятельностью».
Соглашаясь с той позицией, что нотариат – элемент системы правоохранительных органов, стоит выделить то, что само понятие «правоохранительные органы» не вполне однородно и действующим законодательством РФ не определено. Кроме того, в законодательстве отсутствует понятие «правоохранительная деятельность». В п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится о кадрах судебных и правоохранительных органов. Анализ Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» позволяет выявить перечень органов, которые законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел, органы ФСБ РФ, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба охраны РФ, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной деятельности.
Все же ряд ученых относят нотариат к правоохранительным органам, называя его органом профилактики правонарушений. Некоторые исследователи утверждают, что произошедшие поправки в действующем законодательстве, в первую очередь в вопросах наследования, требуют внесения поправок и в правовые акты о нотариате, так как именно современный нотариат в России является основным правоохранительным органом, обеспечивающим законность в сфере наследования.
На основании вышеизложенного делаем вывод, что нотариат в России представляет собой систему нотариальных образований, которые от имени РФ оказывают частную юридическую помощь гражданам и юридическим лицам, комбинируя с реализацией правоохранительно-юрисдикционной функции.
Если правоохранительную деятельность рассматривать в «широком» понимании, то нотариат можно отнести к системе правоохранительных органов, но взаимодействие нотариата с правоохранительными органами в настоящее время фактически отсутствует, если не принимать в расчет, например, выполнение нотариусом запросов правоохранительных структур в части предоставления им необходимой информации.
Смысл нотариата как публично-правового учреждения состоит именно в том, что нотариусы выполняют полномочия, возложенные на них государством и от имени государства, не входя при этом в систему государственного аппарата.
Обобщая материал, можно сказать, что несмотря на то, что, по сути и содержанию, по своим профессиональным обязанностям нотариус выполняет правоохранительные функции, в систему правоохранительных органов РФ нотариат никогда включен не был, хотя Министерство юстиции РФ относится к правоохранительным органам.
Правоохранительные органы – это ведь система, охраняющая права. Также и нотариус обеспечивает права граждан и юридических лиц. Здесь парадоксально то, что нотариус всегда входил лишь в номенклатуру Минюста РФ, но не в правоохранительные органы. Деятельность системы органов нотариата определена Основами РФ, а сами органы разделены на высшие и низшие звенья и имеют вертикальное подчинение.
Деятельность нотариата в Донецкой Народной Республике (далее ДНР) также как и в РФ регламентируется Основным Законом – Конституцией Донецкой Народной Республики, законом Донецкой Народной Республики «О нотариате», а также рядом нормативно-правовых актов. Нотариальная деятельность в ДНР оказывается на профессиональной основе лицами, получившими статус нотариуса, а также должностными лицами, уполномоченными на совершение нотариальных действий, в порядке, установленном законом Донецкой Народной Республики «О нотариате» и иными законодательными актами, а также международными договорами Донецкой Народной Республики.
Аналогично российскому законодательству, нотариат Донецкой Народной Республики находится в ведении Министерства юстиции. В Донецкой Народной Республике действует система разделения властей. Акты нотариусов могут оспариваться в суде, но нотариус не может осуществлять защиту прав, если вторая сторона оспаривает требование. На основании документов нотариус устанавливает юридические факты, и при совершении нотариальных действий не используется состязательность сторон. Аналогично судебным органам, нотариат беспристрастен в отношении всех участников нотариального производства. Кроме того, в отличие от судебных органов, которые проводят свои заседания открыто, нотариальные органы должны хранить тайну нотариальных действий. Стоит отметить, что судебные функции несут в себе исключительный характер, поскольку могут быть исполнены только судом. Деятельность же нотариата не является правосудием. Его функции не носят исключительный характер, так как правом совершать нотариальные действия наделены кроме нотариусов и иные уполномоченные лица. Нормативные акты и судебные акты имеют разную степень обязательности. Немаловажен тот факт, что суды воздействуют на деятельность нотариусов, осуществляя рассмотрение жалоб на их действия, оценивая законность совершенных нотариусами действий, рассматривают иски, оспаривающие нотариальные сделки. Все это свидетельствует о том, что нотариат ДНР не относится к системе судебных органов. Если деятельность нотариальных органов носит административный характер, тогда можно говорить, что процессуальное право нотариата является предметом регулирования административного процессуального права:
- нотариатом не решаются спорные вопросы;
- на основании предоставленных документов нотариус готовит нотариальные акты;
- нотариальные действия осуществляются единолично, с учетом специфической компетенции;
- если лицо предоставляет доказательства, на основании которых нотариус не может установить определенные обстоятельства и как следствие не может совершить нотариальные действия, он предлагает лицу установить такие обстоятельства или факты в суде.
Все это позволяет сопоставить органы нотариата с органами регистрации актов гражданского состояния, поскольку признаки достаточно схожи. Однако существует значительное различие в ответственности этих органов. Кроме того, нотариус в исполнении своих функций независим, тогда как иные должностные лица исполняют указания вышестоящего руководства.
Сравнивая институты нотариата и адвокатуры (исключение – частнопрактикующие юристы), стоит отметить, что их деятельность не приравнивается к предпринимательству. В ст. 41 Конституции ДНР каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, которая оказывается бесплатно в случаях, предусмотренных законом. Отличия же этих институтов также существуют. Адвокат связан с клиентом договором и представляет и защищает его интересы. На этом основывается состязательное начало, так как стороны в суде через адвокатов представляют доказательства, обосновывая свою правоту. Нотариус же действует публично в рамках нотариального производства, но строго в рамках, установленных законом. Нотариус обеспечивает одинаковые, равные условия для всех участников нотариального производства, даже тех, кто не обратился к нему, но имеет право в конкретном совершаемом нотариальном действии, то есть отсутствует договорная основа между нотариусом и его клиентами.
Законодательством регламентировано место нотариального процесса в правовой системе ДНР. Законодательно закреплено обязательное удостоверение соглашений и иных случаев осуществления нотариальных действий, несоблюдение которых влечет за собой недействительность соглашений или невозможность их принятия к рассмотрению без необходимого нотариального оформления.
Подводя итог по всему вышеизложенному, можно сделать вывод, что институт нотариата, независимо от того, как он организован – государственный, частный или смешанный, представляет собой публично-правовую по своему содержанию и организации деятельность, при этом являясь частью государственной системы. Нотариат Российской Федерации и Донецкой Народной Республики взаимодействует с различными правоохранительными органами, такими как судебные органы, органы прокуратуры, адвокатура, органы внутренних дел и т.п., он тесно связан с различными областями права, такими как гражданское, финансовое, семейное, международное, земельное и т.д., но в то же время остается самостоятельным институтом. Нотариат – правоприменительный орган, его деятельность может квалифицироваться как вид правоприменительной деятельности, законодательно он не отнесен к правоохранительным органам.
