Проблемы международной защиты прав человека, жителей непризнанных государств

tim-mudd-606837-unsplash

Начиная с 90-х годов ХХ ст. на политической карте мира начали стремительно появляться новые самопровозглашенные государственные образования, легитимность образования которых вызвала сомнения у мирового сообщества в целом или у значительного количества существующих государств (прежде всего, тех, от которых они отделялись).

Как известно, юридической обязанности признания в международном праве не существует, но общепризнанным является право нового государства на международное признание. Решение о признании нового государства оформляется официальным актом высших органов власти государства. Например, согласно п. 4 ст. 106 Конституции Украина от 28.06.1996 г. решение о признании иностранных государств принимает Президент Украины. Как правило, признание означает готовность установить дипломатические отношения.

Непризнанные государства — общее название мировых геополитических образований, которые, обладая всеми признаками государственности (население, контроль над территорией, система права и управления, фактический суверенитет), в то же время не имеют полного или частичного международного дипломатического признания и таким образом не могут де-юре выступать в качестве субъекта международных отношений.

Такие государства не признаны ни одним государством — членом ООН (их независимость признают лишь некоторые другие непризнанные государства), а их территории международное сообщество считает частью территории одной или нескольких официально признанных государств (например, территории ДНР и ЛНР де-юре является частью территории Украины и т.д.).

Частично признанные государства — это государства, провозгласившие себя независимыми государствами и которые имеют признаки суверенных государств, но независимость признано только определенной частью или только отдельными государствами-членами ООН, из-за чего они не могут стать членами ООН и по сути исключаются из круга субъектов международного права, поскольку их участие в международных отношениях ограничено, как правило, отношениями, только с теми государствами, которые их признали.

В настоящее время в мире существуют 8 непризнанных государств: страны Ва (Провозгласила независимость 17.04.1989 г.) и Шан (с 1996 г.) на территории Мьянмы. Республика Сомалиленд (провозгласила независимость 18.05.1991 г.) на территории Сомали. Приднестровская Молдавская Республика (ПМР) (провозгласила независимость 25.08.1991 г.) на территории Молдовы. Нагорно-Карабахская Республика (НКР) (провозгласила независимость 02.09.1991 г.) на территории Азербайджана. Исламское государство Вазиристан (провозгласила независимость 14.02.2006 г.) на территории Пакистана. Донецкая Народная Республика (ДНР), Луганская Народная Республика (ЛНР) (обе провозгласили независимость 12.05.2014 г.) на территории Украины.

Частично признанных государств 4, то есть, независимость которых признана только несколькими (от 1 до 5) государствами-членами ООН, в частности:

Азад Джамму и Кашмир (Азад Кашмир) (провозгласила независимость в октябре 1947 г.; фактически управляется Пакистаном) на спорной территории Пакистана и Индии — ее независимость признана только Пакистаном.

Турецкая Республика Северного Кипра (провозгласила независимость 15.11.1983 г.) на территории Республики Кипр — ее независимость признана только Турцией.

Республика Южная Осетия (провозгласила независимость 29.05.1992 г.) на территории Грузии — ее независимость признана лишь 4 государствами-членами ООН (Россия, Никарагуа, Венесуэла, Науру).

Республика Абхазия (провозгласила независимость 26.11.1994 г.) на территории Грузии — ее независимость признана лишь 5 государствами-членами ООН (Россия, Никарагуа, Венесуэла, Науру, Вануату).

В учредительных документах международных организаций (в том числе в Уставе ООН от 26.06.1945 г.), не содержится положения о признании новых государств как необходимое условие их принятия в организацию. Сама ООН указывает, что поскольку она не является ни государством, ни правительством и поэтому не имеет никаких полномочий признавать то или иное государство или правительство. В ст.3 Конвенции о правах и обязанностях государств от 26.12.1933 г. и ст.9, 12 Устава Организации Американских Государств (ОАГ) от 30.04.1948 г. установлено, что «политическое существование государства не зависит от его признания другими государствами». В то же время, в настоящее время членство в ООН можно рассматривать как признак того, что государство получило в мире очень широкое признание, и легитимность его существования как минимум для большинства членов мирового сообщества не вызывает сомнений. Чтобы стать членом ООН, государство должно получить поддержку 2/3 государств-членов Генеральной Ассамблеи ООН (на данный момент — 129 из 193) по рекомендации Совета Безопасности ООН (9 из 15 ее членов по условию отсутствия вето любого из 5 постоянных членов Совета Безопасности — Китайской Народной Республики, Российской Федерации, Великобритании, США и Франции). Поэтому отказ любого из 5 постоянных членов Совета Безопасности ООН (Например, в случае с Республикой Косово непризнание ее Россией и КНР, а в случае с государством Палестина непризнание ее Великобританией, США и Францией) признать то или иное государство даже при условии его признания другими государствами может стать непреодолимой преградой на пути ее членства в ООН.

Таким образом, одобрение международным сообществом независимости нового государства и легитимности его возникновения путем признания влечет достаточно быстрое после провозглашения независимости вступления этого государства членства в ООН (например, Черногорией в 2006 и Южным Суданом в 2011) и других международных организациях. При этом принятие к международной организации нового государства не означает автоматического признания его со стороны государств-членов этой организации (даже если они голосовали за это).

При признании государства действует правило «сторона признает, обязуется признавать только эту власть на соответствующей территории и никакую другую», например, признавая КНР, нельзя признавать Китайскую Республику (Тайвань) и наоборот (такая же ситуация будет и в случае с признанием Грузии с одной стороны и Абхазии и Южной Осетии с другой). Хотя в международном праве считается, что признание де-юре является окончательным и его отозвать нельзя (единичные случаи отзыва признание известны истории). В связи с приведенным принципом в последние годы имели место случаи отзыва (отмены) признание де-юре частично признанных государств даже через несколько лет после их признания, как правило, в случае признание ими того государства, частью которой считается новообразованное государство (например, Сан-Томе и Принсипи в январе 2013 отозвало свое признание Косово от 13.03.2012 г.).

Непризнанные государства сталкиваются с множеством проблем:

  1. Наличие у лица документов непризнанных государств. С точки зрения международного права, документы, выданные непризнанными государствами, как правило, не являются документами, позволяющими посещать другие страны. Например, Украина, со своей стороны, не признает документы (паспорта, свидетельства о рождении и другие) выданные фактическими органами власти Приднестровской Молдавской Республики (ПМР), рассматривая данную территорию как неотъемлемую часть Республики Молдова.

Таким образом, лица, родившиеся на территории ПМР и которые имеют исключительно документы, выданные Приднестровской Молдавской Республикой, являются фактически лицами без гражданства. В то же время, в большинстве случаев такие лица имеют право на получение гражданства Республики Молдова (стоит отметить, что практика получения гражданства признанного государства, Молдовы или Российской Федерации, широко распространена среди жителей ПМР).

С такой же ситуацией столкнулись Донецкая Народная Республика и Луганская Народная Республика, чьи документы являются непризнанными другими странами. Однако 18 февраля 2017 года был издан и вступил в силу Указ Президента РФ, согласно которому РФ «временно, на период до политического урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины на основании Минских соглашений» признала документы, выдаваемые в Республиках.

Еще большие проблемы возникают у детей, родители которых живут с паспортами граждан непризнанных государств. Де-юре их не существует, поскольку свидетельства о рождении у них ни кем не признанны. После окончания школы, такие лица документов об образовании получить не могут. Закрытый для таких детей путь к высшему образованию, официальному трудоустройству, оформлению брачных отношений, получению социальной помощи и тому подобное. По сути, дети становятся заложниками ситуации, что не дает шансов этим людям узаконить свой статус, так как они имеют документы непризнанных государств.

  1. Нарушение прав человека. Нарушение прав человека на территориях непризнанных государств обусловлены рядом факторов, среди которых можно выделить самих де-факто правительств, так и обстановку выраженную конфликтом, а также разногласия по поводу статуса этих территорий. Особенно это сказывается: на правах на гражданство; свободу передвижения; жизнь и безопасность и т.д.

Право на гражданство. Нарушения такого рода характерны для всех непризнанных государств. Все правительства выдают  гражданам свои собственные паспорта, проблемой является то, что они признаются действительными лишь небольшим количеством стран, которые признали их независимость. Гражданам непризнанных государств, приходится жить и передвигаться по паспортам, которые выданы либо де-юре властями, либо властями страны, поддерживающей де-факто власти. С этим связано ряд проблем для граждан, это касается права на гражданство и свободу передвижения. Например, в ДНР и ЛНР многие граждане имеют как местные паспорта, так и украинские; в Абхазии у граждан есть как абхазские, так и российские паспорта.

Таким образом, можно считать, что в непризнанных государствах власти де-факто признают двойное гражданство. Отрицательным последствием является нарушение права граждан на свободу передвижения при поездках в страны де-юре властей, и в другие страны. Также право граждан постоянно нарушается и в результате споров из-за границ.

Свобода передвижения. Для всех жителей непризнанных государств, проблематично пересекать линию разграничения. Так, например жителям ДНР и ЛНР достаточно трудно перейти через линию соприкосновения, чтоб попасть в Украину. Украина хоть и считает территории ДНР и ЛНР частью Украины, однако она установила границы, для пересечения который, необходимы пропуск и документы Украины. Не все жители могут пересечь эту границу, так как у некоторых граждан были утеряны документы, не вклеена новая фотография в паспорт, нет свидетельства о рождении ребенка и т.д. В Конституции Украины закреплено, что каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется свобода передвижения, свободный выбор места жительства, право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, которые устанавливаются законом. Гражданин Украины не может быть лишен права в любое время вернуться в Украину.

Право на свободу передвижения ограничены и для граждан Нагорного Карабаха. Нагорный Карабах представляет собой анклав на территории Азербайджана – страны, доступ в которую практически закрыт для владельцев паспортов Армении, и затруднен лицам с армянскими фамилиями.

Для граждан Абхазии и Южной Осетии весьма проблематично пересечение линии административной границы (ЛАГ), которая является де-факто границей между непризнанными республиками и Грузией. Ситуация в этом вопросе всегда была непростой, но она еще более осложнилась после войны 2008 г.

Право на жизнь и безопасность. Право на жизнь является главным неотъемлемым правом человека и подразумевает, что никто не имеет права лишать человека жизни. Это относится также и к насильственным исчезновениям, внесудебным убийствам агентами государства и смертной казни. Таким образом, это право действует в отношении не только граждан, но и государства. Государство обязано обеспечить своим гражданам надлежащую защиту и не допускать нарушений их права на жизнь. Однако охранять это право сложно в условиях военного или замороженного конфликта. Власти непризнанных государств зачастую оказываются неспособны обеспечить защиту этого самого главного права граждан.

  1. Нарушения экономических и социальных прав.

Право на достойный уровень жизни (ситуация с внутренне перемещенными лицами (далее — ВПЛ)). Все люди имеют право на достойный уровень жизни, то есть право на достойное жилье, воду, продукты питания и т.д. Что касается ВПЛ то обеспечить соблюдение указанного права непросто: часть их была насильственно лишена собственности, либо им пришлось бросить ее самим. Проблема ВПЛ подразумевает многие вызовы с точки зрения соблюдения прав человека, например в Азербайджане, Грузии и Украине. Конфликты на спорных территориях привели к появлению сотен тысяч беженцев. Конфликты в Абхазии и Южной Осетии привели к тому, что в Грузии теперь остро стоит проблема ВПЛ. Так, в 2013 году в стране насчитывалось 271 000 человек, которые не имеют возможности вернутся домой. В результате войны в Нагорном Карабахе в Азербайджане появилось около 600 000 ВПЛ.

Право на достойный уровень жизни (помимо проблем ВПЛ). Конфликты на спорных территориях способствовали возникновению еще одной проблемы, которая связано с доставкой через границу воды, газа, электричества, продуктов писания  т.д. Так, например ДНР и ЛНР находятся в экономической блокаде со стороны Украины, т.е. в ДНР и ЛНР не поступает украинская продукция и с территории ДНР и ЛНР не поступает продукция на территорию Украины. Также Украина перекрывает подачу газа, электричества, воды в ДНР и ЛНР, что приводит к катастрофическим последствиям для жителей этих Республик. Фермеры с Нагорного Карабаха, — не имеют возможности законно продавать свою продукцию за рубеж, поскольку нет соответствующего кода страны, который позволяет заниматься внешнеэкономической деятельностью. Попытки обойти правовые ограничения, лишь способствуют росту коррупции.

Население непризнанных государств  и особенно ВПЛ сталкивается с грубейшими нарушениями своего права на достойный уровень жизни. Изоляция отрицательно влияет на торговый оборот, и делает иностранные инвестиции  практически невозможными. Это в совокупности не дает развиваться непризнанным государствам, снижает темпы их экономического роста и способствует сохранению высокого уровня безработицы. Ограничения свободы передвижения и редкие внешние контакты, в том числе торговые в дальнейшем могут повлечь нарушения и других прав граждан – таких, как право на образование и охрану здоровья.

Право на охрану здоровья. Изоляция непризнанных государств и отсутствие у их населения возможности свободно передвигаться ограничивают их доступ к услугам здравоохранения.  Положение граждан, которые нуждаются в медицинской помощи, может осложняться общим неблагоприятным состоянием экономики. В большинстве случаев жители непризнанных государств не в состоянии позволить себе доступ к квалифицированным врачам и лекарствам. В ДНР медицина является бесплатной, делаются бесплатно операции, предоставляются медикаменты, однако не всегда они есть в наличии и жителям самостоятельно приходится покупать дорогие лекарства. Хоть медицина является бесплатной, однако не всех жителей она устраивает, и они хотят иметь возможность получить медицинскую помощь в Украине или в России, однако не все могут себе это позволить. Многие жители Абхазии лечатся в России или Тбилиси. При этом при пересечении границы они не редко сталкиваются с трудностями, которые связаны с пересечением границы. Это связано со многими факторами, например с отсутствием  признаваемых паспортов или когда границу необходимо пересечь, а пропускные пункты уже закрыты. Также конкретным источником нарушения права на охрану здоровья являются неудовлетворительные условия содержания в местах лишения свободы. Так, например, в тюрьмах Приднестровья 20% всех жалоб, это жалобы в адрес Омбудсмена, связанные с вопросами оказания медицинской помощи.

Право на образование. Население всех непризнанных государств, за исключением Нагорного Карабаха, ДНР и ЛНР, весьма разнородно и включает целый ряд меньшинств, которые говорят на различных языках. Так, согласно ст.10 Конституции ДНР в ДНР государственными языками является русский и украинский, на территории Республики все школы русскоязычные, но украинский язык не остается в стороне и его изучают в школах и в других учебных заведениях, но с меньшим количеством часов, так как большинство населения русскоязычное. В Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии меньшинства не имеют возможности для обучения на родном языке, что свидетельствует о нарушении их права на образование. Особенно остро стоит вопрос о нарушении права на образование в Приднестровье, где данное право постоянно нарушается, и данная проблема привлекла внимание Европейского суда по правам человека. Суд потребовал от России выплатить заявителям (ученики трех школ с преподаванием на молдавском языке и их родители) компенсацию, однако это решение так и не было приведено в исполнение.

Свобода слова. В условиях репрессий и потенциальных вспышек насилия, которые характерны для непризнанных государств, свобода слова подвергается ограничению. Те, кто желает воспользоваться правом на свободу слова для критики правительства непризнанных государств, то их не воспринимают как приверженцев полезного для общества свободомыслия. Напротив их часто считают предателями или иностранными агентами, которые стремятся нарушить шаткое равновесие де-факто достигнутой этими территориями независимости. Ограничения на свободу слова в непризнанных государствах характеризуется одновременным использованием пропаганды и цензуры, а также запугиванием инакомыслящих.

Люди, проживающие на территории непризнанных государств, вынуждены существовать в изоляции, в условиях постоянного нарушения своих прав на самых разных уровнях. Там, где ситуация в любой момент грозит породить вспышку насилия, право граждан на жизнь и безопасность постоянно нарушается. Спорный статус непризнанных государств привел к существенным ограничениям права на свободу передвижения, что в свою очередь порождает нарушение других прав, в частности, неспособность обеспечить достойный уровень жизни (особенно в случае ВПЛ) и нарушение прав на охрану образования и здоровья.

Юридическая позиция международного сообщества на проблемы в непризнанных государствах.

В условиях непризнанности, обращение за помощью к международным организациям является единственным выходом. При этом под вопросом защиты подразумевается не только предоставление возможности гражданам подать иск в международную судебную инстанцию, но и необходимо определить какой конкретно орган государственной власти следует призвать к ответу за нарушения их прав.

В «Общем комментарии №31» Комитет по правам человека ООН указал, что «на государства-участники налагается общее обязательство уважать и обеспечить всем находящимся в пределах их территории и под их юрисдикцией лицам права, признаваемы в Пакте (о гражданских и политических правах) возможность пользоваться предусмотренными в Пакте правами имеют не только граждане государств-участников. Этот принцип применим также к лицам, которые находятся в рамках компетенции или под эффективным контроле сил государства-участника, действующих за пределами его территории независимо от обстоятельств…». Европейский суд по правам человека использует в своей практике такие понятия как «фактический полный контроль», «фактическая власть», «решающее влияние».

Рассмотрим детальнее международные организации.

Совет Европы. Устав Совета Европы гласит, что условием членства является «признание принципа верховенства права и принципа, в соответствии с которым все лица, которые находятся под юрисдикцией Совета Европы, должны пользоваться правами человека и основными свободами».  Все новые члены Совета Европы обязаны ратифицировать Европейскую конвенцию по правам человека (ЕКПЧ). Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) является судебным органом, который рассматривает жалобы граждан и государств на нарушения ЕКПЧ, в то время как Комитет Министров – это основной орган Совета Европы, который принимает решения и включает в свой состав министров иностранных дел всех государств-участников, поручено осуществлять контроль за исполнением его решений. Все страны, которые имеют отношения к непризнанным государствам, при вступлении в Совет Европы приняли на себя обязательство добиваться урегулирования этих конфликтов мирным путем. Например, одновременное вступление Армении и Азербайджана в Совет Европы, рассматривался как шаг, способствующий укреплению доверия и способный помочь обеим странам выполнить свои обязательства по урегулированию конфликта в Нагорном Карабахе мирным путем.

Европейский суд по правам человека. В основе всей деятельности ЕСПЧ лежит вопрос о юрисдикции. Европейская конвенция по правам человека предполагает, что юрисдикция государства обычно распространяется на всю его территорию. Согласно ст.1 Конвенции «высокие договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 настоящей Конвенции». В правоприменительной практике Суда используются два критерия, помогающие установить, распространяется ли юрисдикция того или иного органа власти на конкретную территорию. Первый из них – это понятие «фактического полного контроля». Например, в ходе рассмотрения жалобы «Северный Кипр против Турции», суд указал, что государство осуществляющее «фактический полный контроль» (в данном случае — Турция) несет ответственность не только за действия своих собственных должностных лиц и военнослужащих, но и за действиями де-факто властей, опирающихся на его присутствие. Второй критерий – в деле по Приднестровью – «Ишлаку и другие против Молдовы  и России» — Суд подчеркнул, что «фактическая власть» и «решающее влияние», которые оказывает на территории государства иностранная держава, возлагают на такую державу определенные обязательства, но в  тоже время не снимают с государства, которому это территория де-юре принадлежит. Решение Суда в каждом конкретном случае зависит от конкретных обстоятельств, он ищет ответы на необходимые вопросы с тем, чтобы призвать к  ответу власти, виновные в нарушениях.

Одна из основных трудностей, препятствующих эффективному рассмотрению Судом заявления, поступающих с непризнанных государств, — это чрезмерно долгий срок рассмотрения подобных дел. Еще одна практическая сложность связана со сбором доказательств. Наконец, даже когда по результатам чрезмерно затянувшегося процесса Суд все же выносит постановление, встает нелегкая задача обеспечения его соблюдения. ЕСПЧ полностью выполняет свою судебную функцию, состоящую в выявлении нарушителей Европейской конвенции по правам человека. Однако Суд не в состоянии решать геополитические проблемы. Суд зависит от наличия у государств, которые несут ответственность за допущенные нарушения, политической воли, необходимой для соблюдения вынесенных им решений и принятых постановлений.

Согласно ст. 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, суд принимает жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают что являются жертвами нарушения их прав, которые признанны в Конвенции или в протоколах к ней. Жалоба всегда подается против Договаривающейся Стороны, то есть против государства – участника Конвенции, которое виновно в нарушении или необеспечении защиты прав и свобод человека. Для того чтобы Суд признал жалобу приемлемой необходимо, чтобы на момент рассмотрения дела в Европейском суде лицо все еще было жертвой, то есть испытывало последствия нарушения его прав.

Согласно ст. 35 Европейской конвенции Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права.

Суд принимает жалобу к рассмотрению, если с момента вынесения окончательного решения по делу национальными органами прошло не более 6 месяцев.

Контроль за соблюдением государствами-участниками принятых на себя обязательств в компетенции целого ряда органов Совета Европы. Эти институты, деятельность которых регламентируется  нормативными актами Совета Европы (Комитет Министров, Парламентская Ассамблея Совета Европы), как правило, выполняют свою задачу, используя политические, а не судебные механизмы, например, резолюция ПАСЕ, страновые или текущие отчеты и процедуры мониторинга, и решения Комитета Министров. Ряд других институтов, как договорных организаций Совета Европы (например, Комитет по предупреждению пыток), так и независимых наблюдательных органов (таких, как Комиссар по правам человека, ОБСЕ), — играют важную роль в мониторинге соблюдения прав человека.

Европейский Союз. В распоряжении Европейского Союза имеется целый набор различных мер для оказания политического, финансового и технического влияния на положение дел в непризнанных государствах. Действуя на самом высоком дипломатическом уровне, Европейский Союз может способствовать мирному урегулированию конфликтов. При этом Европейский Союз осуществляет свою деятельность и на более низких уровнях, стремясь создать условия для поддержания мира с помощью программ оказания помощи, мер по укреплению доверия и т.д.

Организация Объединенных Наций (ООН). В структуре ООН существует 10 договорных органов по правам человека, в состав которых входят независимые эксперты, отслеживающие выполнение положений основных международных договоров по правам человека. Девять из десяти органов могут при определенных обстоятельствах рассматривать индивидуальные жалобы или обращения граждан. Однако реальное положение дел в настоящее время таково, что договорные органы ООН практически не в состоянии рассматривать сигналы, поступающие из непризнанных государств. Например, несмотря на то, что Комитету по правам человека и предоставлено право рассматривать индивидуальные жалобы на действия государств-участников, связанные с нарушением прав, предусмотренных Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП), до сих пор не получено ни одной жалобы на нарушения прав человека в непризнанных государствах. Согласно ст.40 МПГПП, «участвующие в настоящем Пакте Государства обязуются представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых настоящим Пактом, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав».

Специальные процедуры Совета по правам человека реализуются независимыми экспертами, которым поручено докладывать и предоставлять Совету рекомендации по отдельным аспектам прав человека и их соблюдения в конкретных странах. В ходе этой деятельности им необходимо посещать соответствующие страны, однако только 85% государств-членов ООН (всего из 193) положительно отвечают на запросы о таких посещениях. Вопрос о доступе на расположенные в пределах их границ непризнанных государств решается в индивидуальном порядке в каждом отдельно взятом случае.

Возможность для практического сотрудничества в области прав человека между механизмами ООН и фактическими и формальными властями на самом деле существует. Они представляют между собой нечто среднее между Специальными процедурами и договорными органами. Наличие таких возможностей описано в опубликованном в феврале 2013 года первом отчете ООН, посвящено исключительно положению в области прав человека в Приднестровье.

Автор статьи —  Прокофьев Н.А.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *