Государственная служба в Донецкой Народной Республике обеспечивает законность политических решений, целостность государства как института, качественный уровень реализации конституционных гарантий граждан путем стабильного и непрерывного предоставления им публичных услуг, которой принадлежит особая роль в построении современного правового государства, утверждении демократической модели государственного управления. Поэтому проблема создания эффективной системы государственной службы, сегодня имеет особое значение.
Сущностная парадигма современной государственной службы (предоставление и/или обеспечения предоставления современных, качественных законодательно и нормативно определенных услуг юридическим и физическим лицам, а также другая профессиональная деятельность государственных служащих по практическому выполнению задач и функций государства, ориентация на конечный результат деятельности, а не на процесс; рациональная организация деятельности органов государственной власти, повышение уровня рентабельности государственных услуг; результативность функционирования государственной службы), состояние и проблемы действующей системы, функции и задачи государственной службы обуславливают важность реформирования этого общественного института, приведения его в соответствие с всемирными стандартами.
Государственная служба как сложное социальное образование включает ряд аспектов, в частности: социальный, экономический, правовой, организационный, кадровый, политический, культурный, информационно-коммуникативный и т.д. Многоаспектность государственной службы олицетворяет механизм осуществления целей и задач государства, который основан на принципах служения народу.
Государственная служба является тем институтом, через который реализуется демократическая сущность государства, поддерживается эффективная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат служит потребностям общественного развития. Кроме того, государственная служба должна обеспечивать двустороннее взаимодействие государства и народа, которая основана на принципах Основного Закона — Конституции Донецкой Народной Республике, в ст. 2 которого прописано, что источником власти в Донецкой Народной Республике является ее народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основными целями и задачами государственной службы в Донецкой Народной Республике является содействие неизменности конституционного строя, создание условий для развития открытого гражданского общества, защите прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение результативной и стабильной деятельности органов государственной власти в соответствии с их задачами, полномочиями и компетенцией на конституционных началах. Их реализацию способен обеспечить только профессиональный государственный аппарат и его компетентный персонал, который сможет организовывать и регулировать социальную активность граждан, добиваться изменений, отслеживать их социальную эффективность и реализовывать в общественной жизни.
Институциональный подход к государственной службе предусматривает ее общественное назначение (как социальный институт, как правовой институт, как организационный институт, как профессиональная деятельность государственных служащих и т.п.) и открывает новые возможности для научного анализа актуальных проблем и поиска путей модернизации.
В общем, термин «институт» в рамках юридических наук рассматривается как «совокупность норм права, регулирующая группу отношений одного порядка, и представляет собой часть соответствующей отрасли права». С позиции социальных наук развитие институтов является развитием всего общества: институты изменяются под влиянием трансформационных общественно-политических изменений и социальных потребностей.
Анализ содержания института государственной службы позволяет представить ее как систему, включающую такие составляющие, как: сущность государственной службы; принципы и виды государственной службы; понятие государственного служащего и должностного лица; вступление на государственную службу; продвижение по службе, увольнения с государственной службы; социальный статус государственного служащего; оценка государственных служащих; ответственность работников государственного аппарата и контроль за их деятельностью; этика государственной службы; организация управления государственной службой; организация управления персоналом государственной службы; основные направления реформирования государственной службы.
Институциональный подход к пониманию государственной службы позволяет определить, что именно нуждается в реформировании и развитии.
Впервые роль социальных институтов исследовал немецкий социолог М. Вебер, используя метод сравнительно-исторического анализа, и сформулировал понятие рациональной организации общества. Процесс взаимодействия людей в обществе характеризуется возникновением различных отношений, для обеспечения, устойчивости которых в обществе произведено систему, которая согласовывает взаимодействие его элементов. Институт государственной службы также выступает как некий инструмент реализации потребностей личности и гражданина, предоставляет государственные социальные услуги: производит определенные гарантии жизнедеятельности граждан, удовлетворяет их основные потребности, определенный качественный уровень жизни, производя при этом социальные стандарты, то есть предоставляет государственные социальные услуги, обеспечивает поддержку этических ценностей и норм, что, в свою очередь, влияют на общество в целом, и тому подобное. Социальный характер института государственной службы официально признан путем закрепления основ организации и осуществления государственной службы в конституциях современных демократических государств. По мнению А.Оболенского, большие эвристические возможности для развития государственной службы заложены в исследованиях, содержащих попытку рассматривать государственную службу как социальный институт или систему социальных институтов. Рассматривая государственную службу как социальный институт с позиции юридических наук, можно характеризовать ее как совокупность норм права, регулирующая группу отношений общественного порядка.
Поскольку государство является гарантом развития общества, государственная служба как система социальных институтов выполняет ряд разнообразных и одновременно взаимосвязанных функций (государственно-политические, экономические, социальные, правовые, организационные и т.д.). Залогом эффективного взаимодействия структурных элементов этой системы для решения задач и достижения цели является информационная открытость, коммуникационная доступность и прозрачность для гражданского общества. Существование рынка социальных услуг — социального механизма обмена деятельностью, товарами, услугами, идеями между социальными институтами и гражданами — обусловлено тем, что гражданам предоставляются услуги не только государственными институтами, но и институтами гражданского общества.
Значительное внимание требует и проблема административной культуры государственной службы и совершенствования управленческой деятельности, формирования положительного имиджа государственной службы. Можно выделить следующие составляющие культуры государственной службы: организационную, правовую, информационную, политическую, этическую и тому подобное.
Так, в структуре организационной культуры (поведение и уровень компетентности членов организации в широком круге социальных ситуаций) выделяют первичные и вторичные группы факторов, обусловливающих характер ее формирования. К первой группе относят объект концентрации внимания высшего руководства; реакции руководства на критические ситуации, возникающие в органе/организации; отношение к работе и стиль поведения руководителей; характерные особенности поощрения сотрудников; особенности отбора работников, их назначения, продвижения по службе и увольнения из органа / организации. Ко второй группе формирования культуры органа/организации относятся: структура; система обмена информацией и организационные процедуры; внешний и внутренний дизайн и оформление помещения; этический кодекс органа/организации.
В этом контексте актуальным остается формирование, с точки зрения этического поведения, таких личностных качеств государственных служащих, как человечность, доброжелательность, доверие к другим, дружеские чувства, искреннее внимание, вежливость, тактичность, дисциплинированность, толерантность и др.
Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих, которые на профессиональном уровне выполняют задачи и функции государства и введены в структуру государственного органа на региональном уровне, на уровне органов местного самоуправления в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, прокурорского надзора.
Главной функцией правового института является обеспечение целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках системы государственно-служебных отношений. Правовое регулирование современного института государственной службы охватывает формирование системы государственной службы, закрепление статуса государственного служащего и гарантий его осуществления, а также механизм прохождения государственной службы. Таким образом, правовой институт государственной службы понимается как система правовых норм, регулирующая отношения, сложившиеся в процессе организации системы государственной службы, статус государственных служащих и гарантии его реализации, механизм прохождения государственной службы.
Правовому институту соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, которые определяют все его основные элементы. В контексте модернизации государственной службы важное значение приобретает законодательное закрепление новых подходов ее функционирования. Это, в первую очередь, касается организационных структур государственной службы, внедрение новых стандартов и процедур ее деятельности.
Государственная служба как правовой институт регулируется как конституционными, так и общими нормами права. Согласно Конституции Донецкой Народной Республики государственную службу определено как важнейший институт в деле развития государственности, поскольку успешное функционирование всей общественно-политической системы не может существовать без соответствующего профессионального служебного корпуса. Хотя четкой модели организации государственной службы конституционными нормами не установлено, однако Конституция Донецкой Народной Республики выделяет общие принципы концепции формирования и развития института государственной службы. Так, к основным конституционным положениям, которые непосредственно касаются государственной службы и раскрывают ее социальный характер, относятся следующие: ст. 25 Конституции Донецкой Народной Республики отмечает, что «граждане Донецкой Народной Республики имеют равный доступ к государственной службе»; ст. 11 определяет, что Конституция имеет высшую юридическую силу и действует принцип верховенства права. Этот принцип обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы, ее отдельных элементов и институтов, в частности института государственной службы.
Рядом статей Конституции Донецкой Народной Республики (разд. II) закреплен приоритет прав и свобод граждан, его должны придерживаться государственные служащие. В ст. 48 указано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Государственные служащие должны обеспечивать выполнение таких положений, как право человека на равенство перед законом (ст. 13); право на жизнь (ст. 14); свобода от произвольного ареста или задержания (ст. 42); право на жилище (ст. 33) и т.д.
С принятием Закона Донецкой Народной Республики «О системе государственной службы Донецкой Народной Республики» (далее — Закон) значительно сократилось применение норм трудового законодательства по вопросам регулирования внутриорганизационной деятельности государственных служащих. Так, ст. 8 Закона закрепила должности государственной службы, ст. 10 — понятие государственный служащий, ст. 20 — рабочее время государственных служащих, ст. 11 — формирование кадрового состава государственной службы; ст. 12 — поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение.
Целесообразным представляется дополнение конституционно-правового регулирования относительно отношений в сфере государственной службы относительно закрепления положения об институте профессиональных государственных служащих, который построенный на принципах компетентности, способности служащих выполнять возложенные на них функции.
Практика также свидетельствует о насущной необходимости четкого установления в законодательных актах требований к государственным должностям. Это обеспечивало бы однотипный стандарт, который определял бы квалификационные требования к служащим, которые занимают одинаковые государственные должности. Четкое определение квалификационных требований к служащим, которые занимают должности на государственной службе, необходимо для определения объема служебной «дееспособности» и связанной с этим оптимизации общей численности административного персонала, соотношение работников различных рангов и решения задач по сокращению и упрощению государственного аппарата.
В отечественной законодательной практике закрепился деятельностный подход к пониманию государственной службы, она определена как профессиональная деятельность работников государственных органов и их аппаратов. Согласно действующему Закону под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Донецкой Народной Республики, а также полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Донецкой Народной Республики.
Как организационно-управленческий институт государственная служба является профессиональной деятельностью по выполнению и обеспечению выполнения целей, задач и функций государства, выступает в роли социального механизма их реализации, является гарантом развития социума. Как профессиональный институт она предусматривает выполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности и получающие за свой труд денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств государственного бюджета. Государственная служба выполняется государственными служащими в порядке, установленном законом и стандартами, которые нормативно урегулированы. Государственная служба как иерархическая структура предполагает прохождение государственным служащим службы в соответствии с категориями должностей государственных служащих, а также рангов, которые им присваиваются.
Основой для повышения профессионализма государственных служащих должно быть овладение и эффективное применение новых информационных технологий, приобретения новых навыков, преодоление косности и бюрократизма, коррупции.
Существует ряд факторов, не способствующих поднятию престижа государственной службы и повышению уровня компетентности, ответственности в деятельности органов государственной власти, а, следовательно, конкурентоспособности государственной службы.
Прежде всего, это недостаточная правовая и социальная защищенность государственных служащих, а также имеется диспропорция в оплате труда высшего корпуса государственных служащих и государственных служащих. Это влияет на подбор кадров на государственную службу, их состав, учитывая стаж, а значит опыт, профессиональную компетентность в работе, привлечения к государственной службе высокопрофессиональных специалистов, особенно на местном уровне, возраста и пола — из общего количества государственных служащих определенный процент составляют женщины в возрасте от 35 до 55 лет и тому подобное. Невысокая, но гарантированная заработная плата компенсируется определенными льготами, в частности, в виде более высокого пенсионного обеспечения, в отличие от негосударственных служащих бюджетной сферы, что является, во многих случаях, не единственным мотивом работать на государственной службе.
Актуальной проблемой и важной задачей является создание компетентного кадрового резерва в государственной службе. Кадровый резерв формируется для замещения должностей государственных служащих, а также для продвижения их по службе с учетом образовательного уровня, профессиональной подготовки, опыта работы, деловых и моральных качеств работников, умение работать с людьми, а также результатов конкурса. Итак, доминирующим критерием при включении работника в кадровый резерв является профессионализм и профессиональная компетентность определенного работника. Именно профессиональная компетентность определяет деловую надежность, способность успешно и безошибочно реализовывать управленческую деятельность в любых ситуациях.
Таким образом, приоритетным направлением государственной политики в сфере государственной службы должно стать создание полноценной эффективной системы непрерывного профессионального обучения государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления, которая отвечала бы мировым профессиональным стандартам формирования административной способности государства и лучшим отечественным традициям и требованиям образования единого европейского образовательного пространства.
Проведенный в ходе исследования анализ позволяет сделать обобщающий вывод о состоянии и проблемах государственной службы в Донецкой Народной Республике, а также внести некоторые предложения по модернизации этого общественного института.
Наиболее актуальными и такими, что требуют немедленного решения, как свидетельствуют результаты исследования, является изложенные ниже проблемы в контексте возможных путей их решения.
Во-первых, нынешнее состояние государственной службы Донецкой Народной Республики не в полной мере соответствует сущности современной парадигмы государственной службы, она имеет низкий престиж и не пользуется авторитетом и доверием у граждан. Это обусловлено:
- недостаточным качеством и низким уровнем доступности предоставления управленческих услуг юридическим и физическим лицам, в том числе из-за неэффективного использования современных информационных технологий;
- несовершенством нормативно-правовых основ и институциональных механизмов привлечения граждан к государственной службе, назначения на должности, продвижение государственных служащих по службе;
- отсутствием единых стандартов профессиональной деятельности государственных служащих;
- нечеткостью принципов и непрозрачностью нормативно-правового регулирования социальной и правовой защиты государственных служащих;
- низким уровнем компетентности значительной части государственных служащих, вызывает, в свою очередь, ненадлежащее ответственность за подготовку и исполнение управленческих решений;
- нестабильностью государственной службы.
Во-вторых, недостаточно эффективны меры, которые осуществляются органами исполнительной власти по предотвращению коррупции в государственном секторе, особенно это касается органов правосудия. Это снижает доверие граждан к власти, имидж государственной службы, негативно влияет на объективность и качество принятия управленческих решений.
В-третьих, велика потребность в целенаправленном формировании кадрового корпуса государственной службы, его систематическом обновлении, устранении текучести кадров, обеспечении их профессионализации. Новое качество государственной службы, которое ждет общество, невозможно без высокого профессионализма государственных служащих в современном его понимании. Прежде всего, это:
- высокий уровень профессиональной компетентности;
- профессиональная этика, честь и исполнительская дисциплина;
- объективность и беспристрастность при подготовке и принятии управленческих решений;
- независимость профессиональной позиции от влияния политического или частного интереса.
Воплощение в жизнь этих и других предложений будет способствовать формированию эффективного института государственной службы, который будет базироваться на принципах стабильности, профессионализма, политической беспристрастности и соответствовать мировым стандартам.
